2002年4月1日
国内外一些经济学家参照西方国家的成例，无视中国的国情和世界的潮流，仓促提出和推行建立中国统一的社会保障体系（以后简称“统一社保”）。他们的主要理由有三：一曰有助于国企改革，转移和减轻国有企业的社会包袱；二曰保障社会稳定，有助于减轻社会转型的阵痛；三为提高中国的国际地位，因为社会保障体系是发达国家的标志。我的观察相反：其经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的洋跃进，在国际竞争中是自损国际竞争力的短视国策。应当及早反省，尚未晚矣。
我的理由是：第一，统一社保经济上根本不可行。在区域发展高度不平衡，13亿人口的发展中国家，要建立社会保障体系，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系。第二，将严重削弱中国的国际竞争力，外资将流向没有社保的劳力价格低廉国家，从而削弱而非加强社会稳定。第三，违背当前小政府大市场的世界改革潮流，在体制上重演西方和东欧的错误道路。我以为，中国完全可以依据现有的实际经验，走出比西方更好的可持续发展的道路。
一，统一社保会严重削弱中国劳力密集产业的国际竞争力
某些行政部门同意建立统一社保体系的主要动机，源于对国有企业改革困难的错误诊断。他们旨在用扩大社会保障体系的办法，转移和减轻国有企业的社会包袱，而非从根本上提高国企的国际竞争力。他们在短期内似乎可以用新兴民营企业筹集的资金来填补国企社保的欠帐和缺口，从长远看将使民营企业的经营模式成本增加，丧失目前劳力密集产业的国际竞争力。
前苏联和东欧搞全民保健，是计划经济难以向市场经济转型的基本困难所在。西欧的社会保障远比美国“完善”，造成西欧的失业率远比美国为高，国际竞争力也比美国为弱。中国之所以成为国际资本和劳动密集型产业的转移地，并成功维持了长时间的经济高速增长，就在于中国没有统一的平衡的劳动社会保障体系，劳动力成本低，社会负担轻。中国经济改革的成功和近二十年的高速成长，靠的是没有劳保的乡镇企业和民营企业，大量基本建设靠的是进城打工的农民。由于中国农业人口比例高，其养老和医疗卫生均为家庭和个人负担，为迅速成长中的各类私营、民营和三资企业提供了大量的劳动后备军。美国因为没有全面地的社会保障，依凭先进技术的工人才能在不断面临挑战和风险的制度下产生更新和创新意识，从而成为先进的生产力。中国农村和集体企业因为没有社会保障，所以鼓励轻壮劳力勇于流动，以追求更高报酬和发展机会，而不会像高福利的西方国家，工人们宁愿放弃就业转型可能的发展机会、依靠社会保障过缺乏挑战的生活。如果建立和扩大社会保障制度，在中国投资的许多劳力密集产业会立即向没有社会保障的国家转移。在以前的国企规模尚且养不起局部社保的情况下，进一步扩大现行社会保障制度纯粹是自取衰败之道。????t鳛|陒??????/p>
二，福利制度是西方世界家庭瓦解产业外移的制度根源
企图仿效西方发达国家的经济学家，完全无视当今西方社会改革的痛苦教训。美国西欧“福利国家”的种种富贵病，包括本地工人的怠惰化，日益依靠外地劳工和非法移民，家庭和社区的瓦解，人口增长率降到非持续增长的危机水平以下，产业外移，大政府的低效率和财政负担，根子上都是和社会保障制度有关的。北京上海等大城市享受全民保健的国企工人的问题，与北美西欧“福利国家”的富贵病何其相似！
一般认为，现代意义的社会养老的开始，是因为工业革命带来的经济、社会、政治、法律、和人口结构的改变，使得家庭养老制度开始瓦解。这只是表面现象。实际上，社会保障体制的建立和发展，都和战争动员体制而非经济竞争机制的需要有关。1889年德国首相俾斯麦建立了世界上第一个社会保障体制，实际上，俾斯麦走的是军国主义道路，他为了统一德国，打败法国，保证兵源，为此才建立了社会保障制度。苏联社会保障体制的推广，更是内战和外战的需要。苏联快速崛起，二次大战前后西欧和美国先后跟进，这个潮流一直到了20世纪80年代才得以逆转。社会保障体系虽在过去半个世纪维持了实行国家内部的稳定，同时也带来了沉重的经济包袱。冷战的结束加剧全球的经济竞争。技术先进的西方国家立即发现他们的国际竞争力输给亚洲四小龙和后起的中国，主要原因有两个：一个是过度的法制和个人主义造成法律烦琐官司频繁，大大增加发达国家的交易成本；另一个是社会保障制度负担太沉重，增加了劳工成本。实施统一社会保障制度的发达国家，在国际竞争中逐渐丧失优势地位。为了提高企业和国家的竞争力，80年代英国的撒切尔夫人和美国的里根，都以减税为号召，在推行小政府和国有企业民营化的同时，大力削减社会保障的范围和力度、减轻政府和企业的负担。美国象ibm这样的高科技大企业，不仅逐步取消终身雇佣制，而且大力推行合同工制度，意在减少企业福利的负担，让合同工自行购买商业保险，以提高员工的流动性和企业的竞争力。
应当指出，社会保障制度并不必然能维持社会稳定。实行社会保障后，我们看到北美西欧的后遗症是：寻找社会保障的贫民从农村向大城市沉淀，中产阶级外逃，形成纽约、洛杉矶等大城市中的贫民窟和犯罪集团，导致早期核心经济区的衰落。人类社会几千年来，家庭就是基本的社会保障单位。社会保障制度把养老的负担移交给国家，造成家庭和社区瓦解，多数儿童成长于单亲家庭，导致青少年严重的心理和社会问题。中年人税负过重，妇女不愿生育，人口出生率下降过度，劳动力严重不足。产业界不得不依靠非法移民，原有居民和新移民的矛盾不断升级。产业外移导致失业压力，激励新纳粹主义的兴起。如今是发达国家失去竞争力的工人惧怕全球化。中国由于地区差距大而没有统一社保，故流入城市的是有竞争力的青壮年劳力。如实行统一社保，会发生贫困地区大量移民到沿海发达地区，上海、北京等大城市将出现类似纽约的贫民窟。除了目前城市的劳工吸纳能力不足外，边境无人，国防安全也是个问题。中国本来的人口分布就向沿海倾斜。历代的屯田政策都鼓励向内地移民。实行统一社保将瓦解历代开发边疆的移民努力，加剧地区发展的不平衡。
其实，我们抛开上述问题不管，直接去讨论如何建立社会保障体系本身时，也会发现中国根本养不起社会保障体系。世界上没有一个像中国那样的发展中国家建立起统一的社保制度。美国这样的富国，尚有几千万人没有医疗保障。克林顿政府上台之初，曾经试图扩大医疗保险制度，结果因代价高昂未获国会通过。中国目前政府的预算内财政收入仅占gdp的15%左右。凡是实行社保制度的发达国家，政府税入达gdp的30-50%以上。美国这样的发达国家都不愿实行象加拿大那样的社会保障体系，中国如何付得起？
三，建立无法支撑的统一社保体系是产生新一轮贪污腐败的温床
假如许多人都知道中国过去养不起有限的国企社保，为何还要搞更大的统一社保呢？我的观察为地区或部门的利益驱动：工业老区企图平调沿海工业新区的社保基金来解救本地的社保缺口；社保部门可以先动用社保基金扩张自己部门的权力和福利；金融界可以扩大市场份额和盈利机会。至于缺乏持续能力的社保制度是否会导致潜在的金融危机，则是后任官员的风险。
到目前为止的种种社保方案设计，我看不到任何可行的经济机制和可操作的金融方案，有的只是盲目乐观的一面之词。反之，企业纷纷设法逃避缴纳社保基金和政府部门强行征收社保基金的新闻不断。这不仅证明目前的社保体制缺乏经济基础，而且预示着脱离实际的体制正是揽权受贿的温床，值得严重警惕。历史的经验表明：任何有效的经济体制依靠的是良性的激励机制，而非强制的命令机制。过去搞的高指标大食堂是如此，如今搞的洋跃进统一社保也会如此。
四，建立统一的社保体系将误导未来的民主政治
社保体系的辩护者争辩说，目前的社保规模很小，不会造成西方目前的沉重包袱。此说大谬。社保制度有如吸烟，上瘾之后，戒烟甚难。在西方的议会政治中，增加劳保福利，增加关税保护一直是工党争取选票的主要诉求。不到国力严重衰退，很难形成改革的全民共识。印度的改革开放政策的阻力远比中国为大，正是议会利益集团的短期利益驱动所致。台湾民进党为了争取选票，大开劳保福利的空头支票，加速台湾竞争力的衰弱和产业的外移。
中国要在今后扩大基层干部的直接选举，首先要建设可持续增长的分权财政体制。使每个地方干部要竞争提升竞争力的业绩，而非竞相依靠政府补贴的恶习。中国未来的长期发展才能胜过西方国家一头。
五，促进社会稳定和经济竞争的有效替代办法
那么，没有其他同样可以保持社会稳定的办法了吗？回答是肯定的。
首先讨论中国人口的主体部分棗农民。如温铁军所指出的，目前农村的集体土地承担着农民生存的社会保障功能。经济发展需要时，农民进城打工，经济不景气时，农民回乡种地，不至于当无业流民。假如按东欧方法实行土地私有化，土地兼并后失去土地的生计，又不为城市经济吸收的农民，必然加入社保大军。中国历代皇朝农民起义的根源，都在土地兼并后的农民没有经济出路。中国要搞任何形式的土地私有化，其前提是中国经济的发展，使农业人口降到15-30%左右，类似日本，韩国城市化后的水准。提高农民收入的根本大计，不是私有化，而是城市化，这又取决于中国经济的国际竞争力。为此，我反对在现阶段人均耕地不足的地区搞农田私有化，在城市化前瓦解多数农民的社会保障。在生态破坏严重的地区，对荒山的造林种草可以学习德国的办法，即绿化的荒地可以私有，但私有森林的砍伐必须经环境管理部门批准，其条件是伐木和造林的计划必须平行进行。有限制的私有产权要以可持续发展为目标，而非短期掠夺式经营为目标。
城市居民没有土地，拥有生存必须的最低财产是城市社会保障的基础。美国在大萧条后鼓励城市居民拥有私人住房。老人向外来学生和劳工出租部分住房成为养老的重要方法。中国国企的低工资政策使工人依靠福利分房，有使用权而无产权。住房的管理和使用效率都很低。对已经退休和下岗的职工，与其用扩大社保的办法长期供养，不如将国企（包括破产国企）的住房抵偿劳保欠债，并一次性买断国企职工的劳保待遇。让国企职工和民营企业职工在同一起跑线上竞争。中国可以仿造美国办法，对自己居住的第一所住房的购买，实行低利息，低税收的激励机制，将住房变为城市居民社会保障的重要组成部分。职工获得住房产权后将投资维修住房，以期房价升值。失业或老病的职工在经济困难时便可以将部分房间出租，以此替代社会保障。
城市土地的限制有影子价格。发达国家发放投资移民的办法也可借鉴，在城市退休或失去竞争力的居民可以变卖户口。上海这样的经济发达城市，一个出租车司机执照的影子价格相当于10万人民币，一个城市户口的影子价格估计有20-30万人民币。现在东西方的城市发展是一种沉淀机制，没有竞争能力的老弱呆在城市里出不去，造成城市人口老化和弱化，反而使有能力的年轻人无法进城。与其如此，倒不如鼓励他们将户口卖了，迁到小城镇或农村老家去定居。小城镇的房价不到大城市的十分之一。异地而居的差价可以投资当地的乡镇企业，退休居民又可给准备进城的农民提供城市知识教育和介绍就业渠道，成为城市化的重要资源。老人离开大城市的污染环境，还有助于提高健康水平，降低医疗开支。实是一举数得。工业社会人口寿命的延长，使七十岁的人尚有工作能力，让五六十岁的退休干部和技术工人滞留城市“养老”是极大的社会浪费，也是独生子女难以承受的负担。中国传统社会的官员“告老还乡”，“解甲归田”的传统对人力资源的利用，远高于目前在大城市修干休所的体制安排。当然，城里人开始不太愿意到乡下去，因为乡镇医疗卫生设施太简陋。如今城市的医疗设施过剩，小城镇的医疗设施不足，其核心是小城镇的人口医疗消费能力不足。可以通过大城市和临近的中小城镇结成姊妹关系解决医疗网点的合理布局问题。城市人口换户口为投资的老年人口外移，可以用城乡人口的合理对流促进医疗系统的合理分布。
对于丧失劳力的贫病人口，由国家提供最低水平的社会救济和社区提供的社会关怀在中国是行之有效的。这正是中国社会制度的优越性。在新形势下如能用减税等方法鼓励民间非盈利的慈善事业，提供生存水平的社会救济是不难保持的。
发达国家社保经验可以吸取的重要经验，是对关键的公务事业部门，例如政府官员，警察、法官、和公立学校的教师等，执行中央或地方财政支付的社会保障制度。对这些部门实行规模有限的社会保障，其好处是可以低薪养廉。美国的公务部门一般都比民营部门的待遇低，公务员之所以选择政府部门，是因为他们自知自己的能力，创新不足但守法有余。他们选择社会保障好的政府机关，不是预期以权谋私。他们一开始就知道，“作官稳定但不能发财”，工作稳定的代价是较低工资。违反道德操守又不属法律制裁范围者，将面临取消年资苦劳换得的退休金待遇，构成受贿者的可靠威胁。目前国内严重的官员廉洁问题，在于灰色地带没有约束官员的有效方式。
至于养老保险，在家庭互助之上，也可仿造国外通例，对退休后才动用的养老投资储蓄基金实行减税或延迟付税的鼓励办法，并规定工资中的强迫储蓄比例。自主选择的投资基金的市场竞争和政府统一管理的垄断基金相比，其好处一是投资效率高；二可避免腐败滥权；三能化地区间平调引起的矛盾恶化，为地区间因地制宜的良性竞争，经济增长较快企业或地区可以用较好的福利留住人才，经济衰落的企业或地区可以用削减福利负担的办法加强竞争力。这都比一刀切的“统一社保”有利于调动地区的积极性，给企业自主的发展战略选择空间。
结论：扎根家庭依托市场，发展小政府促竞争的民间社保体系
总而言之，国家统一的社会保障体系在人类发展史上只是一个短暂的试验，即使对东欧和西方而言，其长期代价远高于短期利益。目前还看不到中国那样的发展中大国，有实行统一社保的可行性。从长期的发展战略而言，中国应当发扬中国文化尊重家庭互助，重视子女教育，敬重照顾老人的优良传统，建立以家庭的储蓄养老保障为主，民营的医疗保险为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统，而非统一集中国营低效的社会保障系统。这将有助于建立一个廉洁高效的小政府。城乡人口的有序对流将有利于缩小地区差距，鼓励人才流动，降低中国的地价税收和劳工成本，提高全民的教育水平和城市化进程，加强中国劳工的国际竞争力。
统一社保的理论基础是均衡经济学。对地区发展高度不均衡，国际竞争日趋多样化的现实世界，更应当研究非均衡的演化经济学。只有避免东欧和西方高福利大政府的弯路，方能走出适合中国国情的可持续发展的新路。
[注] 三年来，本人在各种会议上多次发言批评统一社保的方案，未能引起有关方面的注意。最终付诸文字系受国内外一些经济学家的督促，意在扩大目前改革思路的讨论范围。此文为《中国改革》杂志邀请文章。获《中国改革》杂志社的同意，在此先行转载。
