农地确权：都江堰柳街镇的实践与思考 -凯发官网入口首页

——来自第一线实践者的报告
文：赵琼

        2009年4月26日下午，都江堰市柳街镇党委书记苟绍波受北大国家发展研究院的邀请，为广大师生带来了一场精彩的报告。随行的还有柳街镇副书记邱涛、都江堰市国土资源局副局长王强、耕保科科长龙海蓉、地籍科科长杨柯。面积47平方公里、拥有人口12839户的柳街镇是如何在一年内完成农村土地确权颁证工作的？农村基层工作者眼中农村发展的桎梏是什么？如何实现统筹城乡发展？这些问题是本次讲座的核心。讲座由周其仁教授主持。

 翻开苟绍波的履历，71年出生，计算机工程硕士，文秘工作5年，农村基层工作9年。2005通过公推直选，他击败21位竞争对手，当选都江堰市柳街镇党委书记。2008年成都市将柳街镇设为农村土地确权工作试点，为何让这样一个雄心勃勃、当过文秘、下过基层的镇党委书记，带头搞农村土地确权工作呢？

 
        讲座开篇，苟书记就给出了答案——滞后的土地制度，已经成为制约农村发展的主要障碍；而作为土地制度的基础的土地产权，缺乏清晰界定，缺乏固化表达，不仅应对激化的人地矛盾乏力，而且限制土地使用权的流转和人员的流动，没有外来资金、技术进入，乡村经济只能陷入一起穷的“内循环”。

        激化的人地矛盾体现在哪儿？以柳街镇为例，218个小组，平均每个小组有20多位组员无法分到承包地。为何会出现这种情况？《土地承包法》说“生不添，死不减”，但根据村民自治的宪法原则，很多地方都保留了“调地”的习惯，即“生等死，进等出”、“大不动，小调整”。这两个规则从本质上是相冲突。过去交农业税，现在发“直补”了，当有人强调土地承包权坚持“不退地”的时候，那些等着“调地”的村民就会有意见。确权之后，土地使用权的权属问题按照相关土地使用证来办，村民权利则通过土地的集体所有权来体现，发包到期或者进行重大决策都会有所反映，便能止纷定争。

        土地权属不清楚，资金和技术大规模地投入到农村其合法权益就缺乏有效保护，土地的价值无法得到真正体现，农民也不敢“离土”，由此造成的损失不可估量。举个例子，到农忙时节农民一般都会放下城里一个月2000-3000元的收入不要，跑回家插秧；将务农收入减去月收入，收入为负，为何还要务农？因为下面的地权属不清楚，为流转增加了很大障碍，为了保住这块地，还是要务农的。确权工作的意义还在于给予流转以基础，清晰的使用权界定和发证，可以将土地使用权的流转纳入到法律框架中来，买的人放心，卖的人实惠。

        确权工作的还具有迫切性。乡村长久以来，历史资料遗失严重，虽然几次发过证，不但很多人没有证，而且证的效力也受到质疑；确定边界，最有用的是村庄里有资历的老年人，但这批人正在逐渐减少。些长者也会渐渐稀少，若不能马上进行确权颁证的工作，土地的产权边界恐怕今后更难确认。因此，确权不但是农村科学发展的可靠制度基础，而且此项工作具有紧迫性。柳街镇党委政府带头抓这件事，并且在确权实践中，创造性地开发“议事会”制度和“鱼鳞图册”来解决实际困难，是具有开创意义的改革实践，经验值得借鉴，教训需要总结。

        2008年3月开始至今，柳街镇完成了对全镇15个村、218个组、12839户的确权颁证工作。为合适对象颁发房产证、宅基地所有权证、承包经营权证、集体土地所有证和林权证。
整个梳理过程要以国土部的土地调查为基础，先从卫片（“卫星图片”的简称）上对土地的天然边界进行确认，锁定各集体所有土地面积总量；然后成立工作小组，经过村组议事机构，到户确认。确认无误后进行公示15天，然后上报办证，至少经过农发、国土、房管、林业四个部门。

        各村民小组投票选举本小组“议事会”成员，每5-15户产生一名——由于当选者多为村内长辈或者前任干部，村民也亲切地把“议事会”叫成“元老院”或者“长老会”。“议事会”主要负责处理本村、组内部争议和集体资产管理，服务于将土地由组确认到户的环节。用苟书记的话说，就是变“为民做主”为“让民做主”。这样一来，不仅纠纷大大减少了，确权的效率提高了，而且由此确定的产权边界也更受到肯定。

        “鱼鳞图册”也服务于确权到户环节，主要是用计算机手段将土地、人、物反映在一起，用电子地图来直接呈现地块图、对应地块的所有者、土地类型、面积等指标以及地上物指标，并对是否确权等必要信息进行记录。在图册当中，只要用鼠标轻轻圈出一块面积，就可以看到这个地块涉及到哪些户，面积多大，其中各类土地的面积各有多少等信息；如果点到某一个村组某一户，就可以从电子地图上看到该户的各个地块都坐落在哪，土地类型是什么，面积多大，确权工作做到哪一步了。别看这样的技术手段高级，老乡们却很欢迎，因为从图上指明显很直观；而用电子化数据来对确权过程进行记录，管理也更为简单，也受镇乡干部的欢迎。该技术可以大大降低确权成本，所得的数据可共享性强，可向全国其他地区推广。

        如此大规模的确权颁证，成本有多高呢？苟书记讲，据不完全统计，柳街镇全部47个平方公里（大概7万亩土地）的确权成本大概300多万，基础费用投入500-600万。算来大约120元/亩。同行的杨科长和龙科长强调，今后的大规模推开要和第二次全国土地调查（简称“二调”）相结合，该项工作确认所有权到村组，再追加成本确权到组、到户。龙科长说，这样的成本大概是1万/平方公里，合10元/亩。作为参考的是，提问观众提到，中农办在安徽肥西确权的成本是60元/亩。

        如果“实测面积”和历史上用作交农业税税基的“台帐面积”不符的时候，应该如何确权呢？“实测面积”是指本次土地确权工作中实际测量出的各家各户的土地面积；“台账面积”是指对于承包地而言，过去农发局根据土地的产量亩所确定出的土地面积，在缴农业税的时代，该面积就是缴税的税基。由于土地的肥力有差别，“台帐面积”一般都不同于“实测面积”。如果按照总产量比人数算，某村组人均要分得年产量为900斤大米的土地，那么张三家分到的可能是1.1亩地，而李四家可能是0.8亩地。按“实测面积”还是“台帐面积”进行确权引发了一些争议，因为二者衡量土地价值的标尺不同，而价值可能成为“补贴基”或“税基”。在柳街镇的确权工作中，同时记录了两个面积，其中确权以实测面积为准。

        确认了土地权属后，是否会发生大规模土地兼并、造成流民和社会动乱呢？苟绍波根据自己的一线工作经验，谈了对此问题的看法。他认为首先基本经济制度不变，所确认到户的只是土地的使用权，就农地的承包经营权而言还是有期限的，因此，能够流转的也是土地使用权；而对于大家关心的集体建设用地涉及到户主要是宅基地的使用权和对应房屋所有权）的流转问题，苟书记强调宅基地是无偿划拨的，具有福利性质，如果要流转就应该收回到集体，转为有偿使用，然后再流转，否则其流转的合法性不完整。在所有权的层面，只要保持农村集体经济组织成员的地位不变，该成员仍然可以享受到集体经济组织成员应有的经济福利。其次，他认定本次产权制度改革，是将农民本应该有的东西明确地给他，并且将法律进行物化表达，农民有能力也会谨慎地对待这些新获得的权利；产权清晰只能让农民更珍惜地对待自己的财产，在进行选择的时候多一些权利选择，虽然流转中可能出现各式各样的问题，但不应因噎废食。从大的面来说，农村不是靠城市反哺才能发展的，城市也未必就有反哺农村的力量，更重要的是，给予农村合理的竞争规则，政府转型为服务型政府，这样农民手中的财产资源才能变成资本，搞活农村经济，健全推进农村的社会发展。

        正如本次讲座的介绍词中所言，“即将迎来建国六十年，但我们脚下最为重要的生产、生活资源——土地的权属问题还远未得到清晰的界定。”本轮土地制度改革中，确权改革是重要一环——全面梳理农村的土地所有权、使用权，给予明确的法律表达和数字概念，是落实完整土地使用权的基础环节。这项工作将使“农民‘模糊的地权’不再模糊，激活农民手中最大的存量资源，为土地的流转和有效利用构建经济基础，乃至成为最终破解城乡二元体制的必经路径。同时，由于土地制度的复杂性和村庄自治的特殊性，确权改革也涉及到一系列的法律问题、社会问题，使得这项工作只能在摸索和争议中艰难前行。”工作在基层一线的苟绍波书记一行所带来的实践经验才尤为珍贵。确权中反映出当代农村的生活面貌和精神面貌的图景，以及确权之后可能发生的一切，都引发我们深深的思考。而改革实践中涌现出的“长老会”、“鱼鳞图册”等充满智慧的实践发明，更是能为学界、政界思考地权改革、乡村治理结构提供借鉴。