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 关于房地产调控的几点思考和建议

姚洋

北京大学国家发展研究院院长

中国经济研究中心主任

保持房地产价格的稳定，是中央政府的重要政策目标之一，中央政府为此在过去十年间出台了一系列的房地产调控政策。然而，不可否认的是，这些政策的收效并不明显，房地产价格非但没有被抑制住，而且上涨明显，北上广等一线城市的房价更是上涨数倍。国家统计局对70个大中城市的监控数据显示总体房价上涨不明显，主要原因是这些城市的建成区不断向更远的郊区扩散，郊区新建住宅的较低房价压低了城市的总体房价。笔者认为，导致我国房价上涨的因素很多，不断出台的调控政策进一步强化了民众对房价上涨的预期，此次“新国五条”的所得税条款更是直接助长房价的上涨。

一、为什么政府的调控政策失效？

我国房价的上涨在很大程度上符合市场规律。首先，土地供给是有限的，随着需求的增加，地价就必然上涨。其次，我国的居民收入水平提高很快，激发了民众改善居住条件的愿望，推高了对住房的需求。第三，经济发展存在较为严重的地区不平衡，从而导致人口的跨区流动，即使流动人口在原居住地拥有住房，他们也需要在新居住地购买新的住房。第四，我国的劳动人口比例于2010年达到最高峰，每年有大批年轻人加入劳动大军，他们对住房的需求非常旺盛。第五，我国的收入分配状况日益恶化，财富持续向少数高收入者手中集中，这部分人需要投资渠道，在其它投资渠道匮乏的情况下，房地产成为他们的自然选择。第六，我国的m2增长很快，但通货膨胀率较低，资产市场势必吸收大量的货币，资产价格自然上涨。最后，北上广一线城市房价的上涨在很大程度上是因为全国人民到这些城市买房的结果，这些城市的房价因此不具有代表性。

在这个背景下，政府的调控政策不仅不容易生效，而且还会起到适得其反的作用。要理解这一点，需要从“卢卡斯批评”说起。卢卡斯是芝加哥大学的经济学教授，诺贝尔经济学奖获得者，主要贡献在宏观经济学理论方面。根据他提出的“理性预期假说”，公众能够完全预期到政府政策的初衷和效果，并事先采取应对措施，从而使政府政策失效。公众不是政府政策的被动接受者，而是会积极地做反向推演，揣摩政府政策的用意，并预先做出回应。人们常说的“上有政策、下有对策”就是其中的回应部分。把这个批评应用到中央政府的房地产调控政策上来，是非常恰当的。公众的推理是：政府之所以不断出台房地产调控政策，是因为政府认为房价还会上涨，既然如此，在政府更严厉政策实施之前抓紧买房就是理性的选择。“新国五条”颁布之后的乱象就是一个很好的证明。

“新国五条”尚未实施，许多家庭抓紧这段空挡买房。一些住房数量超标的夫妇选择暂时离婚抓紧时间买房，许多父母则忙着把名下的住房卖给子女，以规避目前高额的转让税费以及“新国五条”实施之后高额的个人所得税。这些都极大地刺激了房价的上涨。另外，“新国五条”导致的社会影响也不可忽视。网上已经流传了各种各样规避“新国五条”的“锦囊妙计”，其中不乏违背基本道德伦理的歪计。

“新国五条”的重头戏是对二手房交易的卖方征收房价增值部分20%的个人所得税。经济学常识告诉我们，这将导致二手房交易量的萎缩和房价的上涨，其中的道理是：面对高额税收，二手房房主会尽量把税负转移给买家，在目前房价上涨预期的压力下，多数买家往往会接受，这相当于房价的上涨，但这也会吓退一些买家，从而导致交易量下降。另一方面，由于新建住宅交易没有额外税收，一些潜在的二手房买家会转而购买新建住宅，其后果必然是导致新建住宅价格的上升。

如果政府的目的是通过对交易环节征税降低房价，那么就应该对购房者征税，因为这样的话需求会下降，价格也就随之下降。但是，对购房者征税很难被民意所接受，这也许是政府最终决定对卖房者征税的原因。然而，目前的房地产市场仍然是卖方市场，二手房出售者很容易把税负转嫁给购房者，结果是，政府意在保护购房者的好意反倒增加了购房者的负担。

事实上，控制房价的最好办法是增加持有住房的成本，如征收房产税。如果对第二套房征收2%的房产税，按照目前一线城市的房价，一栋150平方米的公寓每年的税负将超过7万元，接近它一年能够挣得的房租，因此将大大降低购房者的投资动机。

二、房价上涨真的对公众不利吗？

政府的房地产调控措施屡屡失效，且引起社会道德的滑坡，政府的公信力因此大打折扣。既然如此，政府有必要在房价上如此较真吗？

一个必须明确的事实是，一线城市的房价即使下降一半，处于收入下端的50%的家庭也不可能在通勤范围内买起房。以北京为例。五环以外的房价已经接近每平米3万元，即便下降一半，100平米的房子也要150万元，而北京市去年职工平均工资不到6万元，说明超过一半的家庭的年收入不超过12万元，买五环以外100平方米的房子需要花费他们12年以上的全部收入。解决低收入家庭住房的唯一办法是多建廉租保障房，而不是鼓励他们买房。过去十年的房地产调控政策给公众传导的信息是：每个家庭都应该拥有新住房。但是，这在任何国家都是不可能实现的。政府给公众在空中画了一张饼，公众没有吃到，反倒对政府产生了不满、甚至怨恨情绪。

各种调查表明，我国城市家庭中的80%拥有自有住房，农村更是100%拥有率，全世界第一。我国目前的住房需求因此主要来源于以下几个方面。一是“漂”在外地的年轻人的需求，他们的父母在家乡有住房，但无法解决他们在工作地的住房；二是已经拥有住房的家庭希望二次置业改善居住环境；三是投资购房；四是纯粹的投机性购房。值得注意的是，以上四种购房动机往往很难区分。房屋既是消费品，但更是投资品。国民收入核算将新建住房作为投资品对待，并从中按租金提取收入，并同时计入居民消费。政府的房地产调控政策多次提到要限制“投资性”购房、打击“投机性”购房，这在现实中很难做到。

仔细分析一下各种买房动机的家庭，可以更清楚地了解抑制房价的作用。显然，对于买房投资或投机的人来说，房价上涨是求之不得的事情。对于那些拥有自有住房、同时也不想再购房的家庭来说，房价上涨意味着他们的资产在增值，涨价对他们也不是一件坏事。真正受困于房价上涨的是那些有刚性住房需求的人群，特别是“漂”在外地的年轻人。事实上，网上对房价的抱怨，多出自这些年轻人。但是，世界没有一个国家富裕到让年轻人拥有自有住房的地步，中国更不可能。政府打压房价只会吊高年轻人的胃口，让政府背上一个巨大的包袱。另一方面，有调查表明，城市居民第一次购房的平均年龄只有28岁，说明我国年轻人购房非常早。当然，他们当中的大多数人都会或多或少得到父母的资助，但这也足以说明我国年轻一代的购买力。

总之，民众对房价的抱怨当中包含了很大成分的“吃着碗里的、看着锅里的”态度。政府目前的调控政策实际上是在鼓励这种情绪，因而在很大程度上是在给自己背上一个巨大包袱。政府必须找到解套的办法。

三、如何退出房地产调控？

前面的分析表明，政府的房地产调控政策既不符合市场规律、没有达到限制价格的目的，也没有提高民众的福利，而且还引起了中产阶级极大的恐慌。现在到了政府退出房地产调控的时候了。那么，如何退出呢？在这方面，政府退出对股市的扶持值得借鉴。

在股市开办之后的一段时间里，政府为股市确定的任务之一是为国有企业解困服务，因而在一定程度上让民众形成了“股市不会垮”的信念。整个九十年代，股市乱象丛生，但由于怕整顿股市导致民众财富流失，监管部门迟迟不加强监管。进入二十一世纪之后，监管部门开始对股市采取严厉的监管措施，股市先后出现二次大崩盘，监管部门遭到股民们的炮轰，但国家并没有旖旎从出现大规模的动乱。从第二次崩盘到现在，我国的股市一直处于不温不火的状态，股民对股市的投资趋于理性。这说明，只有市场才可能起到教育公众的作用。

房市和股市在本质上都是资产市场，因此遵循同样的市场规律。股市的经验表明，要想抑制房价上涨，最好的老师是市场本身。当市场中投机行为盛行的时候，资产价格就会上涨，等涨到一定程度之后，一些投机者就会卖掉资产，从而引起资产价格的迅速下跌。也就是说，要想让房价下跌，最有效的办法是让它先涨上去。政府要做的，是如何避免房价下跌太快以至于影响实体经济。我国的房市和美国的不同。美国家庭购房主要靠房贷，我国家庭在购房的时候首付平均达到房价的一半，因此，房价下跌不会通过房贷这条路径影响实体经济。房价下跌对实体经济的影响主要是降低开发商对未来的预期。由于预期下降，他们的投资就会下降，从而降低经济增长速度。政府要做的，是稳定开发商的预期。

综上所述，笔者建议政府采取下列步骤有序地退出对房地产的调控：

第一步，从二线城市开始三年内取消所有城市的二套和三套房限购措施，降低房贷门槛。本届政府把推动新型城镇化作为一项重大任务，但是，如果不给房地产业松绑，城镇化就只能停留在纸面上。而且，在新型城镇化过程中，地方政府需要更多的资金，放松对房地产开发的管制有利于取得地方官员对新型城镇化的支持。

第二步，取消北上广等地对非户籍人口的限购政策。新型城市化的内容之一是实现对不同户籍人口的平等待遇，对非户籍人口的限购显然和这个目标相左。

第三步，对第一套房以外的住房开征房产税，税率在2%-5%之间根据住房的套数累进。

第四步，在第一和第二步实施之后，房价会上涨，但第三步实施之后房价会趋于平稳，甚至下跌。政府要做的，可能更是要为房价下跌做准备。如果看到房价储蓄下跌过快的迹象，政府可以通过收紧土地供应的方式托市。

总之，房地产业是市场经济的一部分，把抑制房价上涨作为政府的一项硬性任务不仅增加政府的负担，而且，由于长期无法扭转房价上涨的趋势，坚持调控政策只会让政府失信于民。另一方面，要想让民众的房地产投资回归理性，只能依赖他们从市场本身得到经验教训。