【经济展望之十】：区域经济布局和协调 -凯发官网入口首页

文/崔爱博

    12月26日晚，第五届中国经济展望论坛邀请到中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长陈秀山教授、中国社会科学院工业经济所工业布局与区域经济研究室主任魏后凯教授做客经济中心万众楼，就“区域经济布局和协调”的话题展开了一场精彩的对话。本场讨论为该论坛的第十场，由北京大学环境学院副教授贺灿飞主持。

    回顾过去：区域经济协调发展大事记

    讨论伊始，魏后凯列举了四项2007年我国在促进区域协调发展方面的重要措施：第一，2007年1月，国务院划定中部六省享受优惠政策市县，包括对26个中部老工业基地采取东北地区的政策，以及对243个县采取西部大开发的政策；5月，财政部发布了中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法，为支持中部崛起采取了一些具体措施。第二，批准了两个规划——3月8日国务院向外发布的西部大开发十一五规划，8月份的东北地区规划。后者提出四个基地一个保障区域的目标，并确定实现东北地区全面振兴的基调。第三，即将启动编制全国主体功能区的规划。作为全国主题功能区编制委员会的委员之一，魏后凯透漏，明年省一级的主题功能规划将要全部启动。第四，8月国务院发布兴边富民行动的十一五规划。即中央政府为促进区域协调发展，在西部、中部、东北、延边地区实行兴边富民的政策。

    陈秀山同样强调了几个重大事件：首先是2月15日，中央政治局的学习会上，胡锦涛总书记发表了关于区域协调的重要讲话，这表明中央领导对区域协调重要性的认识。其次，国务院在2007年6月批准了成都、重庆城乡统筹综合配套改革的实验区，在国内乃至国际都产生了巨大反响。与此相关的就是国务院刚刚批准的武汉城市圈和常州滩的配套改革实验区。加上之前的浦东新区、滨海新区综合改革配套实验区以及深圳特区，我们在东中西、南北中都形成了大的改革实验区大的布局。这是对于区域协调发展非常重要的战略布局。最后，从国际化的视野来看，有两件事值得我们关注——刚刚举行完的中美第三次战略对话和11月东盟十国在新加坡签署的东盟宪章。

    之后，两位专家就其中一些重要举措和事件发表了自己的看法。

主体功能区的规划作用何在？

     十七大报告中提到“要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策、调整经济布局”，实际上今年以来国家发改委已经正在开展这样的工作。那么，主体功能区的规划在促进区域协调发展方面究竟可以起到什么作用呢？

    魏后凯认为，主体功能区的建设对推进我们区域的协调发展是有一定作用的，但它的主要作用并不在此，而是表现在以下两个方面：一是促进人与自然的和谐发展，包括人口、经济、资源、生态、环境之间的协调问题；二是规范空间开发的尺度，即哪些地区可以开发，哪些不能开发，哪些禁止开发，哪些重点开发。区域协调发展有丰富的内涵，缩小经济差距是一方面，但同时也会带来空间分布不均衡的问题。不能希望靠主体功能区来解决所有的区域协调发展问题。

    关于主体功能区的建设过程，陈秀山指出，在实施过程中人们对一些障碍估计不足，如当地居民的基本福利如何保障等。同时，现在规划刚刚启动，各级地方政府都想挤进重点开发区，这又引起了新一轮的博弈。这些问题的解决需要相关制度和政策的完善。魏后凯则强调，主体功能区的建设应该是区划、规划、政策和考核四位一体。好的政策和考核指标体系、补偿机制、以及区域的可持续发展战略都是十分必要的。

区域协调发展实验区意义何在？

    实验区是综合配套改革，考虑到中国地域差异性很大，各实验区面临的问题、需要解决的问题、未来发展的前景任务是各不相同的。以成都和重庆的城乡配套改革实验区为例，它最根本的目的可能是要解决中国在城市化进程过程当中，怎样和农村的发展形成良性互动的问题。通过城市的现代化，能够改变二元结构，但又不是单纯从二元结构变成一元结构，一方面要建设新农村、实现农业的现代化，同时要城市化。这个问题的意义在于，随着城市化、工业化，三农问题越来越突出，在这样的背景下，实验区的大胆探索是很有必要的。实验区与以前的批准特区有什么不同呢？陈秀山说，中央政府给予的可能不是过多的优惠政策，也不是具体财力的支持，也未必保证项目的集中，更多的是给予制度创新的一种权力，这样更好地体现了改革自下而上的过程。“ 现在我们更多的是社会体制的改革，政治体制改革还是更加滞后了，今后的改革肯定是综合配套改革。”魏后凯如是说。

    对实验区能否成功的预测，魏后凯和陈秀山意见一致，都认为成功的难度较大。首先，每个地方一个突破点的方案并没有从实际意义上实现，建立两型社会的过程中可能会遇到很多问题；其次，资源节约、节能降耗减排都是很值得探索的问题；最后，作为中央和地方互动的过程，经济发展方式的转变问题难度很大。

2007年区域协调发展方面的具体成果和进展

    陈秀山认为，一个很大的推进在于区域协调发展已经形成了上下的共识；另外，区域协调的大格局和框架已经基本形成。魏后凯则从成效上着眼，将其归纳为五个方面：

    1.我国提出的区域发展整体战略在稳步推进。无论是西部开发、中部崛起还是东北振兴，都是按照既定的方针在稳步向前。

    2.区域规划正在有序地展开。

    3.中西部的投资在加快。中西部的固定资产投资要远远高于东部地区。

    4.中西部地区的工业增长速度在加快。全国前12个增长速度比较快的地区，除了海南之外，全部在中西部和东部地区。

    5.在社会主义市场经济下，通过政府的引导，区域经济一体化、区域合作呈现出全新的良好态势。

过去30年区域协调发展的思路和阶段

    改革开放初期，东南沿海在短时期内获得了极快的发展，相应的，中西部明显落后，不光在经济发展上，在体制改革上也是如此。到八五计划时，已经有了区域协调发展思想的萌芽；在九五计划中它被正式提出。1999年以后，是区域协调发展全面实施的一年，标志就是西部大开发战略的实施。在新的世纪面临的问题更加突出，主要表现为区域差距扩大幅度加快，并由此带来一系列对社会产生威胁的问题。因此，进入新的世纪以来，区域协调发展的思想得到了中央政策高度重视。

当前的平衡战略，是否以牺牲增长速度为代价？

    “协调绝不是平衡，但是也不是严重的失衡。协调是本身有差异的几个东西，通过某种纽带给它连接在一起，然后各取所需。”陈秀山认为，协调是发展中的协调，它首先是一个动态过程。可以肯定的是，发展仍应放在第一位。这个发展的过程又必然涉及到整个空间的经济效率和各个区域之间发展的公平，找到两者之间的结合点至关重要。作为空间经济效率和区域发展的统一，根据不同区域的比较优势，发展自己特色的优势产业，形成明确的区域分工。这个分工过程当中有竞争、有合作，是一个互动的过程。

    魏后凯指出，协调与否是跟人的主观价值判断联系在一起的；它是一个综合性的概念，不同地区、不同学者、不同流派、不同的地区对协调可能都会有不同的理解。同样，政府部门对协调含义的理解也在不断地变化。什么叫区域经济协调发展呢？今年我们确定了四个标准：一是地区之间的人均gdp的差异要控制保持在适度的范围内；二是各个地区的居民能够享受均等化的基本公共服务；三是各个地区的优势能够得到充分的发挥；四是人与自然和谐发展。这个标准已经比较完善，但仍忽略了人口与经济资源环境之间的协调以及经济发展的适度空间均衡的问题。在此，陈秀山也补充了一条标准——消除市场壁垒，实现市场一体化进程。

现存区域不协调的问题及表现

    陈秀山将制度和体制上的障碍视为当前政府存在的突出问题，如经济主体区和行政辖区之间的矛盾等。此外，当前的政绩考核体制对区域经济协调也造成很大的影响。魏后凯则再次将其归纳为如下五点：

    1.区域之间增长不平衡。发展水平较高的地区，增长得比较快；发展水平较低的地区增长较慢。

    2.不平衡的增长带来的城乡和区域发展的不平衡问题。

    3.人口的分布跟经济活动的分布不协调。

    4.区域空间开发无序，浪费严重。

    5.区域的可持续发展问题。

珠三角和长三角内部协调问题的本质差别

    陈秀山认为珠三角和长三角地区的协调在很多方面是相同的，但表现程度不同。如珠三角地区的协调就有两个层次：珠三角内部城市之间产业的分工互动，以及珠三角向周边地区、或者是泛珠三角地区的过渡和产业化。另外，两位专家还提到了资源生态环境的问题，在资源和环境的承载能力越来越受到限制的今天，资源的节约、环境保护等问题愈发成为地区内部协调的重要问题。最后，珠江三角洲等版块，自主创新的空间很大，我国现在60%的出口是加工贸易，所谓的加工贸易，实际上很大一部分就是oem贴牌的。这导致我们消耗了土地、劳动力，最后收益却很少。因此，产业结构的升级迫在眉睫。

西部大开发战略的成与败

    西部开发战略对促进西部地区的经济发展、加快西部地区工业化和城市化的进程起了很重要的作用。魏后凯在肯定了西部大开发战略的成效基础上，也提出了一些问题，如西部开发产业的支撑问题、西部地区的投资软环境问题、吸引民间资本的问题等等。陈秀山对此做了补充，强调了生态环境改善的成效和人才流失的问题。

过去区域协调发展过程中的经验教训

    改革开放前后，我国的体制和环境发生了很大的变化，从一个计划经济、封闭经济向市场化、国际竞争一体化转变。在这个过程中，我们有很多很好的经验和教训。魏后凯认为，经验在于要处理好四个关系：一是沿海和内地的关系，处理好“两大差异”，既要缩小本国跟其他国家之间的差距，又要减少国内地区之间差距；二是效率与公平的关系，中央政府区域政策要更多的考虑公平的目标；三是集中与分散的关系；四是创造岗位与迁移人口之间的关系，应该在中西部创造更多的就业岗位，尽可能让这些人在中西部就业。

展望未来：区域发展格局何去何从

    “变化是必然的，调整也应该随着变化来进行。”陈秀山称，现在四大板块远远不够，我们还需要新的增长极，因为中国毕竟还要再发展，还要进一步融入到世界经济的这种大的潮流中去。随着新的增长极的出现，这个格局肯定会发生变化。而魏后凯认为，四个大的版块，主要是国家战略规划层面上的安排和部署，并非政策操作层面上的，可以通过加上两种类型区——主体功能区和关键问题区——的概念，增强操作性。魏还是主张对四个大的版块进行调控。

实现区域协调发展函待解决的关键问题

    就此话题，魏后凯提出了需要解决的三个主要问题：

    1.基本公共服务的均等化；

    2.从中央政府的角度来说，应建立一个全国统一的国家区域援助政策体系；

    3.人口、资源、环境、经济的协调问题。

    其中的人口问题的处理，是一个系统工程。如何处理省份之间社会保障的脱节；在资源开发和利用过程当中，区域间的利益如何共享，这些问题必须从制度上、机制上得到解决。此外，能不能开展市场交易的问题，比如说排污权的交易等等，也是重要问题之一。在这里，魏后凯和陈秀山针对提出生态价值概念的主体功能区进行了小小的讨论。

    两位专家都认为2008年头等重要的任务，就是要解决各个地区基本公共服务的均等化的问题。使得各地区的人民，都可以享受到基本性的公共的服务，真正感受改革开放的成果，这样有助于促进社会的和谐稳定。此外，在加大纵向财政转移支付的同时，也要探讨摸索横向的转移支付的问题，即发达地区如何持续性地援助落后地区。

城乡与区域统筹如何改善

    真正实现要素的自由流动，是协调发展的基本前提之一。但实际上，我国要素流动还受到很大的障碍。它涉及到户籍制度的改革、教育医疗、社会保障制度等各个领域的改革，是综合性的、复杂的系统工程。在陈发表意见之后，魏后凯进行了更加具体的阐明。他说要提高农民的收入，缩小城乡差距，必须要减少人口；同时，从政府的角度来看，要统筹城乡的规划、城乡的建设、城乡的布局、城乡的体制，包括政策在内的各个方面都应该统一考虑。帮助农村发展特色产业，在政策、人力、物力方面给予支持，尤其是扩大财政转移支付的力度等，都是可行的具体举措。

    在回答了热心观众提问后，两位专家依照论坛的惯例，以一句话作为本场讨论的收尾——

    陈秀山：2008年中国经济加入国际经济一体化进程会加快，国内各个版块会表现得更加活跃，是一个振荡上行的趋势。

    魏后凯：我希望中国各个地区不管是城市还是乡村，东部还是西部地区的居民，都能够更多的分享到中国改革开放和发展的成果！

    至此，本场对话圆满结束。