黄益平：提高金融监管的独立性 -凯发官网入口首页

大概从一年前起，金融监管改革成了一个热门话题。据说最初是因为股市投资者通过信托公司与商业银行大量融资，证监部门居然一无所知。因此，如何改善监管协调就成了当务之急。

其实监管协调问题早就存在。2015年4月份在国际货币基金组织与人民银行联合召开的研讨会上，我就提过这件事情。当时主要担心分业监管的模式与日益增加的交叉业务和混业经营越来越不匹配，容易造成重复监管或者监管空白。一行三会的“部际联席会议”机制的效果似乎也不是特别理想。当时我提了个建议，就是在国务院层面建立一个权威性的“国家金融稳定委员会”来协调监管政策，不过那时没考虑改变一行三会的格局。

过去一年来，很多学者和官员都参与了这场关于监管改革的大讨论。据媒体报道，至今一共提出了五个改革方案。第一个是将“三会”并入央行，采取超级央行模式。第二个是“一行一委”，将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“双头监管”模式；第三个是“一行两会”，将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变；第四个是“一行三局”，将“一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立银监、证监和保监局；第五个方案是在现行监管框架的基础上设立“金融稳定委员会”，但将金融消费者保护局单列出来。今年一季度的时候，感觉实行超级央行模式的可能性很大。到二季度，似乎又出现了一些变化。最终选哪个模式，可能要等到中央金融工作会议才会揭晓。

我没有深度参与这场讨论，主要是觉得，机构设置虽然重要，关键还要看它们如何工作。所以我最关心的并不是谁跟谁并到一起，而是制定与执行监管政策的程序会不会改变。当然，有时候机构设置也会影响工作机制。雷雯通过对跨国数据的分析就发现，金融监管和货币政策混在一个机构里，会增加银行的风险。这可能是因为货币政策和监管政策的目标并不总是一致。从这个角度看，监管机构应该合并还是分离，其实就是在各项金融政策的独立性和协调性之间求得一个平衡。最近几十年，世界各国都在调整它们的监管机构的设置方式，应该就是在寻找那个最佳的组合。而对不同的国家来说，最佳的组合可能是不一样的。

按照这个思路推测，我国的决策者最后可能会选择大概类似于“双头监管”那样的一种模式，一头是央行，在继续承担货币政策责任的同时，扩大其宏观审慎监管的功能，包括对系统重要性银行和其它金融机构的监管。另一头是监管，但这一头如何设置，仍然可以有几种可能性，比如保持现行三会或两会（证监会和保监会）的格局，当然现在看来这种可能性比较低；比如把三会合并成立新的综合金融监管委员会；再比如借鉴英国的“双峰模式”，把三会的资源放在一起，分别成立一个金融行为监管局和一个审慎监管局。前者旨在保护消费者或者投资者的利益，后者则旨在维护金融机构的安全和稳健。

我曾经建议以三个委员会来加强监管政策的协调，一是货币政策委员会，二是金融稳定委员会，三是公平交易委员会。无论机构如何设置，这三个委员会都可以作为实际的决策机构，切实提高金融监管政策协调的有效性。这三个委员会的分工很清楚，货币政策委员会决定货币政策的调整；金融稳定委员会决定宏观与微观审慎政策的制定与实施，保障金融稳定；而公平交易委员会就是确保金融交易的公平和透明，保护投资者和消费者的利益。每一个委员会都可以吸收相关监管机构的官员参加，如果需要，同一个机构的官员甚至同一个官员可以参与不同的委员会。因此，这三个委员会可以起到保证信息共享和政策协调的作用。这也许比把不同的机构捆绑在一起更加有效一些。

监管机构的重组甚至协调机制的完善很重要，但这些不应该是这一轮监管改革的终点。当前金融监管最需要解决的问题是定位问题，这个问题不解决，机构变来变去意义不大。金融为什么需要监管？主要是因为金融交易中存在信息不对称，容易导致逆向选择或者道德风险等问题。金融风险一旦发生，传导性很强，有可能会演变成系统性的危机。政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，就是金融监管，其目的是维护金融业健康运行的秩序，最大限度地减少金融风险，同时保障投资者的利益。所以，金融监管的根本任务非常清楚。

但什么样的监管体系能最有效地完成金融监管的任务？这个问题似乎没有标准答案，尤其全球金融危机以来，各国好像对自己的监管体系都不太满意。但是从国际经验看，有效的监管体系还是有一些基本条件的，特别是独立性、专业性和权威性。独立性是指在明确了监管目标之后，监管部门应该能够独立地制订并执行监管政策，不受政府或者金融机构的干预或影响。金融监管是一门技术活，流行的说法是微观监管需要很多律师，宏观监管需要很多经济学家，总之应该有专门知识的人来做。权威性是指监管部门能够对违规的机构和个人实施法规与经济方面的惩处，如果监管部门没有牙齿，监管政策很难有效。

用这三条来对照我国的监管体系，差距很明显，不过最大的差距还是在独立性方面。独立性不足也会导致金融政策的“承责性”不强，监管部门“代人受过”和“推诿责任”的现象都很普遍。

我们可以从两个方面来理解我国金融监管的独立性欠缺问题。

一方面，一行三会都是政府的部级机构。央行是国务院的组成部门，三会则是国务院负责金融监管的直属事业单位。主要领导直接由国务院任命，其它官员也身居公务员序列。更重要的是，货币政策和金融政策的最终决策权在国务院而不在一行三会。这样设置的好处是可以加强金融监管与其它政策之间的协调，即便出现矛盾，监管官员也无需纠结。坏处是金融监管政策很容易受到干扰，甚至被牺牲掉。所以我们会看到，有时候监管政策会被当做宏观调控措施来使用，比如调整股票交易的印花税。

为什么去年上半年证监部门忽然热切地关心起股价指数的水平？一般的猜测是跟当时政府稳增长和去杠杆的政策意图有关，一个繁荣的股市不但可以为实体经济提供融资，还不会提高杠杆率，似乎是一件一举两得的事情。但引导市场走势，并非监管部门的职责，“慢牛”更不是可以人为地制造的，最后的结果是放大了市场的波动。银监部门则出台了所谓的“三个不低于”政策，核心就是要求商业银行的中小企业贷款所占的比例每年都要上升。这个举措就是为了协助政府缓解中小企业融资难、融资贵的问题。但这样以行政手段干预商业银行的贷款决策，既非监管部门的职责，也容易造成新的不良贷款。在这两个例子中，监管部门都是在帮政府做事情，跟维护金融稳定的根本任务无关甚至矛盾 。

另一方面，监管部门也并不完全独立于被监管对象，即金融机构。我国的监管部门有两大职责，一是金融监管，二是行业发展。比如保监会在履行对保险公司的监管责任的同时，还肩负着支持保险业发展的重任。这两个职责之间的潜在矛盾是显而易见的，当行业发展成为监管部门的重要任务，对风险的态度就会改变。加上我国实行机构监管的做法，被监管对象往往变成了监管机构的基本队伍。这样，我们就看到了监管部门互相争抢地盘的奇怪现象。比如在债券市场，除了央行负责的银行间市场，还有证监会负责的交易所市场，其它监管部门也在努力发展企业融资渠道。而更为奇特的是监管机构与被监管机构有时候变成了“同一条战壕里的战友”，这种利益共同体关系通过两者之间的官员旋转门而不断地得到强化。

另一个问题是监管空白。在机构监管的模式下，一些新兴金融机构往往就成了三不管地带。互联网金融的发展提供了一个很好地例子，2007年第一家网络贷款公司上线，最近我们才看到暂行管理办法。监管缺位促成了近年网络贷款的大发展，但也导致了很多的风险。4000多家平台中有三分之一是问题平台，很多平台资质不佳甚至动机不纯，尤其是“泛亚”和“e租宝”等平台的倒闭甚至酿成了全国性的事件，给投资者造成了巨大的损失，也导致了劣币驱良币现象。但哪个部门应该对监管缺位承担责任？没人说得清楚。现在暂行管理办法明确了由银监会负责功能监管和地方金融办负责机构监管，在一些地方，这两个部门的积极性都不太高。

所以说，当前金融监管改革最需要做的是提高一行三会或者新的监管机构的独立性。

监管独立性很重要，首先是因为金融稳定的政策目标对现代市场经济至关重要。经济学里有一个著名的“丁伯根法则”，就是政策工具的数量至少要等于政策目标的数量。金融监管部门如果能做好维持金融稳定这一件事情，就已经相当不错了，不要再用别的政策任务去干扰它们的核心使命。因此，除了机构重组，监管改革首先应该考虑让监管部门把行业发展的责任移交出去，然后赋予它们相对独立的监管政策决策与执行的权力。监管部门到底是应该在政府内部相对独立还是完全独立于政府之外，它们最好对国务院还是全国人大负责，这些问题或许可以再探讨，也可以考虑逐步过渡。

国务院或者全国人大在确定了金融监管的目标之后，就应该以此作为对监管部门考核的标准，而不应追加政府的其它政策作为考核内容。更关键的是，不要干预监管政策的制订与执行过程，清晰监管部门的责、权。做得好的，应予褒奖，做得不好的，可以解聘。以货币政策为例，政府可以根据每年确定的增长与通胀目标授权央行灵活决定货币政策，未来可以考虑逐步做实货币政策委员会的决策功能。在机构实现相对独立的同时，最好也把监管部门的工作人员从公务员的序列里分离出来。这些工作人员的专业性要求很高，市场机会也比较多，应该建立独立的聘任、晋升和薪酬制度。

当然，独立性只是一个相对的概念，即便在十分强调货币政策独立性的美国，全球金融危机以来，美联储和财政部也加强了政策沟通与合作。我国的监管部门与政府保持工作关系，也不一定是一件坏事。但金融监管不独立已经成为制约监管政策有效性的重要因素。如果能够朝着提高独立性的方向迈出哪怕一小步，其意义也将远超任何形式的机构重组。

作者为北京大学国家发展研究院教授