卢锋：粮食“三量齐增”难持续——“十三五”时期粮食周期调整探讨 -凯发官网入口首页

“cmrc中国经济观察”第45次季度报告会于2015年11月14日下午在北京大学英杰交流中心举行。以下内容为北大国发院卢锋教授在报告会上的发言摘要：
 
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对粮食政策方针表述，在延续传统基本方针同时也提出不少新思路和新内容。如“建议”第三部分指出：“实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”第五部分提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点。”按照过去农业经济学和农业经济史理解，休耕是在没有现代投入条件下为恢复地力而采用的前现代农业技术，农业现代化过程中休耕不再是常态性使用的农业技术，现在高层提出这条探索性政策方针，显然具有重要的全新含义。习近平在“关于十三五规划建议的说明”中，专门就“关于探索实行耕地轮作休耕制度试点”问题进行解释，从资源压力、粮食库存、国际粮食市场价格相对走低等方面分析了探索新方针的必要性和积极意义，系统阐述了实施这一政策的方针、方法以及需要注意的问题。粮食政策调整有望成为十三五时期转变农业发展方式重要内容。

卢锋教授

卢锋教授认为，从我国粮食经济更为长期发展视角观察，十三五时期我国粮食经济面临与早先两个五年规划时期相当不同形势，粮食市场供求关系面临新一轮周期调整。最近我国粮食市场价格波动，意味着新一轮粮食周期调整或许已经展开。今年秋粮上市后，玉米市价从9月初每吨2300元下跌到11月中旬2000元上下，跌幅约15%，小麦价格也下降一成左右。今年官方玉米临时收储价2008年以来首次较大幅度下调，显然对最近粮食市场价格产生重要直接影响。然而这一短期市场波动后面有相当重要的更加深刻的周期演变背景。具体而言我国过去一段时期粮食产量、进口、库存“三量齐增”格局难以持续,粮食经济可能会步入新一轮下行调整周期。粮食周期调整可能会显著影响十三五时期粮食产量、贸易、库存，对农民收入与农村消费产生一定影响，甚至会影响短期宏观经济形势。

卢锋教授系统考察了“三量齐增”为何难以持续。他首先讨论了库存飙升带来库容爆满难以持续。据相关数据估测，我国粮食库存在1998年可能达到近7.87亿吨峰值，随后不得不经历多年痛苦的“去库存”调整，到2003年库存调整大体见底。过去十余年库存持续增加，初步估测2014年粮食库存可能7.66亿吨，接近1998年峰值水平；目前库存总量可能超出全年表观消费量一倍，比实际消费量超出比例更大。对比两次库存高峰，目前商业库存占比远远大大高于1998年，农户库存占比相应小于1998年，显示政策干预对新一轮过量库存形成发挥了较大直接作用。我国国家和企业的商业性粮食仓储规模相当大，通常情况下应足够满足3亿多吨商品粮流通库存需求。然而由于库存规模“两个前所未有”，目前仍面临国家粮食仓容爆满，出现所谓“储不下，卖不动，收不起”问题。

第二，对粮食产量持续增长难以持续。粮食产量从2004年连续11年增长，从4.31亿吨增至2014年6.07亿吨。“十一连增”巩固了我国粮食安全形势，给农民带来每年大约300亿元总收入和上百亿元纯收入，是政府重视“三农”政策取得的重要成就。然而在充分肯定成就同时也要看到这一现象背后特定周期背景以及过量超调难以持续。在上一轮我国粮食多年“去库存”阶段，1997-2001年我国粮食产量罕见“5连降”，粮食调整达到低谷后蓄积周期回升力量，构成我国此后粮食多年增产的周期背景。此外，过去十年我国对农业和粮食实施了大量补贴，去年主要针对粮食的农业补贴总量可能已经超过3000多亿元，巨额补贴对价格托市刺激粮食产量持续升高。农民从政府粮食补贴中获得收入增长实惠，然而也要看到补贴转换农民增收效率较低，估计只占政府财政支出三成左右。

第三，进口持续飙升难以持续。我国粮食进口总量从世纪之交1000万吨上下，持续飙升到2014年约1亿吨。值得关注的是，近年小麦、稻米、玉米进口200-300万吨，大麦进口超过500万吨，创纪录水平。在过去几年中，由于大量补贴和持续对进口显著管制，我国国内粮食市场价格已经前所未有地全面超出国际价格，超出幅度大约在40%-50%上下。派生“进口入市，增长入库”的现象。

为什么会“三量齐增”？国内库存那么高，为何还要进口？为何产量增加这么快？这些令人困惑的现实问题存在，现实新形势下我国粮食政策和体制可能尚未理顺。关键在于“半开放环境” “强补贴刺激”两大环境与政策变量作用效果难以长期兼容。首先，我国成本要素上升，粮食实际比较成本和优势都朝不利方向变化。在半开放环境下我国对粮食进口采取了诸多进口管制，导致一方面国内外粮食价格倒挂，另一方面仍进口了大量粮食。其次，在市场机制与技术进步派生粮食供给弹性显著提升环境下，强补贴刺激推动国内产量超预期增长。最终实际供给量超过市场需求量，导致相对过剩与过量库存，周期调整难以回避。

卢锋教授分析了“三量齐增”难以持续派生新一轮粮食周期调整的可能影响。一是粮食产量调减。从早先三次粮食相对过剩调节情况看，粮食产量在未来五年前后下行周期阶段可能要调减5000万吨-1亿吨上下，年减1000-2000万吨。产量调减不会影响我国保障粮食安全目标，然而可能对农民收入和农村消费增长产生显著影响。二是对粮食进出口的影响。可能出现“补贴和产量减少，国内价格下降，出口大规模增长”的格局。三是对短期宏观经济的影响。依据有关cpi对粮价弹性估计，如果明年粮价下降10%到15%或许会拉低cpi约0.8到1个百分点，对近年保持定力、积极调整宏调政策带来压力。另外，粮食比较收益降低，边际上会降低农民工转移的机会成本，为农业劳动力外出打工增加边际激励。

在应对政策方面，卢锋建议首先要动态评估粮食周期转变，增加调整主动性，使政策措施走在“周期调整曲线前面”。借鉴早先三次粮食相对过剩调整经验教训，理性分析粮食周期调整派生现象，避免对粮食产量可能发生的周期调减做过于“泛政治化”的解读。其次，适度调减影响粮食产量的财政补贴，积极探索耕地轮作休耕试点，扩大地方退坡还林、退耕还牧实践，引导粮农主动进行结构调整。又次，应在全面准确调查库存规模基础上，及早安排过量库存出口，通过跨省移库等措施适度增加粮食进口替代，消化多年积累的过量粮食库存。

卢锋最后说，总结我国四次粮食相对过剩的经验教训，应大幅度减少有关部门对粮食流通与价格的过多干预，健全完善与“转变农业发展方式”目标一致的开放型市场经济的粮食体制与机制。同时实施配套改革：如逐步取消与城乡二元体制相联系的户籍制度，让农民与市民有同等公民权。尽快赋予农民对自有住宅和宅基地的流转权和经营权，增加农民财产性收入。生产性财政补贴虽能提高农民收入，然而跑冒滴漏较多，并容易导致过量库存浪费。与其对农民提供生产性财政补贴，还不如直接增加对“新农合”、“新农保”、“农低保”等民生支出，更好实现政策调整补偿与全面建成小康社会双重目标。