徐建国：耕地的弹性 -凯发官网入口首页

土地的大账

在关于耕地保护的讨论中，很多人潜在认为耕地（特别是优质耕地）的面积是给定的，占一点少一点。因此，对于耕地，特别是基本农田，要严防死守，一步不能退让。这种说法出于保护耕地的目的，出发点无疑是好的。

不过，现实情况并不完全如此。我国951万平方公里，国土面积是给定的，其中耕地面积20.3亿亩（135万平方公里，“二调”数字），占国土面积的不到七分之一。这里的含义是，还有其他用途的土地，在有需要、条件许可、经济上合理的情况下，是可以转化为耕地的。换句话说，耕地问题并不是“巧妇难为无米之炊”的问题。米是有的，是如何“为”的问题。

首先声明，笔者并不认为目前有将其他土地转化为耕地的必要。在世界粮食价格趋势下行，我国粮食产量充足，自给率依然很高的情况下，并不需要进一步增加耕地面积。土地调查发现，很多地区出现不同程度的撂荒，说明并不是缺少耕地，而是如何利用耕地的问题。休耕、养地、蓄水的政策，可能更符合长远发展的需要。这里要说的是，增加耕地、增产粮食的弹性其实还很大，粮食和耕地问题需要从长计议，没有必要风声鹤唳。

我们不妨算一算大账。由于第二次全国土地调查（即“二调”）公布的数据不全，我们还是根据2012年《中国国土资源统计年鉴》的数据进行讨论，并与已经公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中的数据进行比照。2012年的年鉴报告的土地资源状况是2008年的数字，此后没有更新。农村居民点的数字是2004年的数字，此后没有更新。这些数据不一定很准确，我们假定没有太大的偏差，比如说，误差在10%以内，这样并不影响大致的匡算。

这里忍不住要加一句题外话。2007年开始的第二次全国土地调查，据说耗资上百亿元人民币，在2009年底就已经初步完成。可是这么重要的数据，至今没有开放给学者研究使用，不知是什么道理？迄今为止，只在2013年12月30日，公布了一个非常简要的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，全文1618个字，数据少得可怜。中国学者地命海心也就罢了，纳税人银子弄来的数据还看不到，不得不东拼西凑些零散的数据，着实令人感概。

图1将143亿亩（951万平方公里）的国土面积按用途进行分类。按照“从大到小，从易到难”的原则，我们先来看几块大的。最大的三块是草地、未利用地和林地，分别为39、39、35亿亩，加起来114亿亩，占国土面积的80%。这三块不外乎高山、戈壁、陡坡、草原这些，主体分布在内蒙、新疆、西藏、青海、川西、云南、贵州等中西、西南部地区。东部地区的黑龙江、福建、浙江，湖南、湖北的西部，也有较大面积的山林地。

再往下看，就是耕地了，有18.3亿亩。本世纪初以来，耕地每年减少，18亿亩红线的说法就是从这里来的。剩下的几块，分别是园地（苗圃、果园等）、其他农用、农村居民点、城镇工矿、交通运输水利、盐田、特殊用地（军事、使领馆等）。这几块加起来，一共10.6亿亩。

耕地的潜力

所谓耕地的潜力，指的是现在的非耕地，通过适当的追加投资，或者集约使用，在合理的条件下可以转化为耕地。最大的三块是未利用地、林地和草地。“二调”数据说明，这些土地和耕地其实可以相互转化。对照“二调”数据，未利用地只剩下27亿亩，减少了12亿亩，草地增加了3.8亿亩，林地增加了2.7亿亩，耕地增加了2亿亩，还有3.5亿亩的差别分摊到园地、建设用地、水域面积上。

关于两组数据的差别，需要做一点说明。“二调”的数据对应的是2009年底，和2008年的数据之间只间隔一年，变化不会这么大。二者的差距来自数据采集和计算方法、子项目内容的不同。2008年的数据是根据以往的数据，结合每年的审批和调查数据来推算的。“二调”则是采用卫星图片重新计算。之间的差异，既可能是由于此前数据存在误差，也可能是由于卫星识别误差，还可能是由于子项目的内容不同——比如，渤海面积1.2亿亩，以前应该是算在未利用地里，“二调”则算在水域里。不管怎样，12亿亩的未利用地转化为其他土地，说明开发未利用土地的过程一直在继续。

开发未利用地，以及林地、草地、耕地之间的相互转化，一个关键的因素是水。水资源足够的话，林地、草地、未利用地都可转化为耕地。基本思路是用资本替代土地和水，通过资本投入，平整、改造土地，节约用水，使得更多土地适宜于耕种。比如说，倘若需要的话，可以投资于节水灌溉技术，使得水资源相对变得丰富，为增加耕地创造空间。

众所周知，我国水资源十分紧缺，虽然总量有2.8万亿立方米，但是人均只有2000立方米，不到世界平均水平的四分之一。在稀缺的水资源中，农业用水占比巨大，达70%以上，且浪费极为严重。传统的大水漫灌是农业用水的主要形式。倘若改为喷灌，则可节水30%。倘若改为微灌（即由“浇地”改为“浇作物”），则可节水65%。倘若进一步投资进行滴灌，则水的利用率可以继续大幅提高。有足够的水，就有更多的地。因此，从这个角度讲，耕地保护其实是水资源保护、节约使用的问题。关心粮食安全，从节约用水的角度或者更有效、更抓到重点。

考虑到我国有大片的林地、草地，总量达到81亿亩（“二调”数字，2008年推算为74.7亿亩），是耕地的大约4倍，其中只要有1%可转化，就是8000万亩耕地。各位看官不要以为这不可能，想当年朱老总一声令下要“退耕还林”，给奖赏，耕地一下子就少了7000多万亩。这耕地的变化也快着呢，关键是要有这个激励。真正需要的时候，转化个2-3%是完全可能的。3%的话，就是2.4亿亩。

剩下的园地、其他农用地和农村居民点用地，也有转化为耕地的可能性。所谓“其他农用地”，包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等，总面积达到3.8亿亩，相当于耕地面积的将近五分之一。我国内陆水域的面积为2.6亿亩，都计入其他农用地的话，其他的为1.2亿亩。倘若未来实行规模农业，大田作业，降低田埂系数，加上农村人口进一步减少，道路、设施更加集约，节约个四分之一，也就是3000万亩，应该是可能的。这3000万亩虽然不多，但是本来就是农用地，分布上和耕地应该很接近，转化成本相对不高。

农村居民点用地的总量为2.5亿亩，节约空间很大。倘若农村居住密度提高到和城里一样，就可以节约出2亿亩。要求降低一点，也有1.5亿亩。而且，这1.5亿亩和农村耕地是插花分布的，土质区别不大，需要的是花成本平整、修养、恢复肥力。当然，这些都需要资本投资的，经济上是否合理，需要核算。可以说一句的是，倘若闹饥荒，粮食一定很贵。粮食足够的贵，这个投资就一定合理。

关于农村居民点用地，有一个数据特别有意思，就是农村的家户规模（家庭人数）。根据历年《中国统计年鉴》，2000年的时候，平均每个农村家庭有3.7个人；到了2012年，就只有3.2个人了，下降了0.5个人。作为比较，城市家庭2000年平均有3.1个人，2012年下降到2.9个人，只下降了0.2个人，比农村少下降0.3个人。影响城乡家户大小的因素很多，不好把这0.3个人的差别完全归因到分家、分宅基地的动机。但是，这和分家、分宅基地的动机无疑是相容的。需要指出的是，计划生育的影响无法解释这一现象。计划生育在农村比在城市里执行得松，倾向于增加而不是减少农村的家庭规模。

最后算一个总账。在需要的时候，假设81亿亩的林地、草地可以有3%转化为耕地（2.4亿亩），1.2亿其他农用地节约出四分之一（3000万亩），农村宅基地节约出1.5亿亩，总数就是4.2亿亩，相当于增加20%多的耕地。看这个数，或许会缓解部分人对于粮食安全的过度担忧。

最后再强调一下，笔者并不认为这些转化是必要的。短期看，在目前的粮食价格、产销情况下完全没有这个必要。长期看，农业生产率进步很快，粮食价格相对下行，也不太会有这个必要。算这一组数字只是想说明，耕地的供给并非一成不变，而是有很大的弹性。地并不是没有，而是怎么用，在什么机制下用的问题。倘若相信市场，不妨还是让市场来决定哪块地用来干什么。引申一句话，容日后详解，我们缺的其实并不是土地，而是资金、技术、人力。有了这些，是可以替代、创造更多的土地、水资源的。

来自澎湃新闻thepaper.cn