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【经济展望之七】：财税体制和公共品提供
文/焦洁
12月21日下午，第五届“中国经济展望论坛” 第七场在北京大学中国经济研究中心万众楼二楼举行。本场论坛主题为“财税体制和公共品提供”，邀请到的嘉宾有清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授，香港中文大学政治与公共行政系王绍光教授，和北京大学中国经济研究中心平新乔教授。本场论坛由中国金融网主编钮文新主持。
“中国经济展望论坛”由北京大学中国经济研究中心、搜狐网、金融界、和中信出版社共同主办，在此之前已经成功举办四届。第五届论坛适逢党的十七大顺利召开，为中国未来的发展明确了道路，第三次中美战略经济对话在京成功举行，并且我国即将迎来2008年北京奥运会和“改革开放”三十周年纪念，北京大学也将在2008年迎来110周年校庆。所以在此岁末年初之际，第五届“中国经济展望论坛”的举行具有承前启后的重要意义
一、盘点2007
胡鞍钢：中国财税体制开始统一税制
胡鞍钢教授表示，2007年印象最深刻的还是两税合一，而且统一税率也从33%降到25%，这也标志着中国财税体制向统一税制、统一税率这样一个方向前进，但还没有完全实现，下一步还有城建税、教育附加费。
从财政政策角度来看，中国现在遇到的经济过热以及投资过热，还有通货膨胀，货币政策已经从原来的稳健政策向从紧的方向发展，也相应的提高了基础利率，包括准备金率等。同时，财政政策还是继续执行所谓的稳健性政策，当然它的目的有多种，主要是刺激消费，特别是公共服务领域的消费，在这样的政策引导下，农村的投入，社保的投入和个人账户的空帐转移支付相应提升。公共消费支出已经带动了城乡居民消费支出增长。
另外使用关税税率来进行一些调节，也是最近一年迅速出台的一些方针政策，这样就使得我们现在国内的财政政策或者财税政策已经开始考虑到如何去协调国内和国际之间的不平衡。还有就是从财政的角度加大了对节能减排的控制力度，比如资源税的逐步提高，如果能够节能减排的话，可以从财政申请某些基金；另外也加大了科技的投入。
今年财政收入突破了5万亿，这是不可想象的，但同时财政的支出结构也发生一些重要变化。当然还有一个比较大的问题就是财政支出如何有效监管，特别是增收的部分，即在发展的过程当中，虽然有非常高的财政收入，但同时也为腐败、市场的扭曲提供了一些机会。
平新乔：收入如实禀报，权利和义务应对称
平新乔教授说，“自己的收入如实禀报，这件事情引起了非常大的反响，尤其在城市里面很多白领是没有城市户口的，但是交了个人所得税就应该享受政府提供的一系列权利，比如说小孩子上学，因为公民的权利和公民的义务应该是对称的”。他们交所得税，这是每个公民应该尽的义务，这里面涉及到两个问题，一个是个人所得税的起征点是不是太低了，就是说现在是1600多块钱，应该用什么样的起征点比较合适？第二个问题就是交了个人所得税，政府能不能公平的给公民提供公共品，比如说医疗、教育，这两个问题是最根本的，现在户籍改革里面最让人头疼的是这两个问题。
国家财政收入增加后，法治的诉讼费降低了，老百姓打得起官司了，但是，诉讼费降低了，地方政府是不是要补贴呢？因为法院靠老百姓打官司的钱来维持法官的开支和工资福利。那么怎么做到司法的独立性呢？法学界提出，法院的钱由中央垂直拨下去。
美国19世纪的时候没有个人所得税，当时说的是强盗税，当时的抵制也很大，但是后来还是推行了，美国20世纪第二个十年经济发展的水平，人均gdp美元的水平比我们现在的水平还低一些。我国目前的经济水平应该把个人所得税作为广大民众的一个基本义务，但是在这个过程当中怎么加强教育让人民交税，还要平等的享受权利，这两个要对称，所以这件事情在07年非常凸显，实际上它背后是一个中国体制改革问题，是一个法治落实的问题。
二、财政爆炸式增长的原因
平新乔：征税效率提高、gdp猛增是主要原因
“连续五年gdp每年增长的速度9%左右，10%不到，但是财政内预算收入每年递增收入20%，今年超过33%，今年的财政规模比去年的财政规模大概增长的速度是33%，就是07年我们财政收入增长规模是gdp增长速度的3倍”，平新乔教授说，但是这个计算只是中央和地方的预算内财政收入，而地方政府的预算外基本上是稳定的。还有非预算（既不是预算内也不是预算外），比如土地。预算外和非预算的规模相当，加起来相当于预算内。
我国财政增长的速度，远远高于发展中国家平均的规模，平新乔教授认为有以下几方面原因：第一，我们国家财政部门的稽察能力，征税能力、力度和效率提高了，这个是好的。第二，我们国家从98年以后，连续10年的经济增长。gdp算的是增加值，所以gdp涨得快，增值税也相应提高。第三，其他税种的征收。我们国家其他税，如个人所得税、企业所得税，还有资源税，房地产税，营业税等。地税里面营业税和个人所得税增长很快，企业所得税的增长速度也是gdp的好几倍。另外，外企交税在增加，外企原来免税比较多，98年我们对外资企业的征税也在增加。
平新乔教授指出，财政税收增加是好事，但是带来了两个问题。第一是企业负担，企业既要交增值税，又要交所得税，还要承担税保利润的负担，这些加在一起是很难做的。而国有企业不用交所得税，02年国有企业脱困了，所以现在要上缴预算。第二个问题是国家规模那么大，我们要注意怎么花钱，主要的预算体制要改革，怎么样做到每花一笔大钱应该要让老百姓清楚，这个是要认真思索的问题。
王绍光：增值税和营业税是重点
对于平新乔教授提到的“税收比gdp增长得快几倍”，王绍光认为，gdp的增长速度是按照不变价格算的，税收是按当年价格算的，如果用当年价格算gdp的增长率的话，过去几年都是将近17%，18%，不是9%，10%，这个差距就不是那么大了。
提到“增收部分为什么那么快”，他说，如果看企业所得税的话，从85年到现在，增长了10倍，但是我们整个税收是增长了17倍，换句话说，企业所得税的增长速度比整体税率的还要低一点，到底是哪些方面呢？主要还是增值税和营业税，这两个和经济是直接挂钩的。讲财政收入是否太高，需要一个参照性，跟过去相比现在是高了很多，跟其他的地方比（比如oecd国家）未必显得很高。王教授认为，国有企业的利润不能算成收入，因为并没有进入国库，如果不交给国家的话，基本上跟私人企业一样，还有社保基金，去年有8千多亿，这几个加起来，可能达到gdp的23%到25%左右，这个跟国际上的发展中国家去比，差不多在平均值的周边，不会太高。如果国企运营情况好，也要交企业所得税的话，明年的税收会增加更快，而不是更慢。
胡鞍钢：我们正在享受94年分税制的红利
提到财政收入的高增长，胡鞍钢教授认为有三个因素：
第一是宏观经济增长的因素，这个就是说我们保持了10%的增长率，或者9.7%等等，这个是根本的。
第二个就是体制因素，在大包干制时是负面贡献，但是到了分税制以后就变成了正贡献，从1994年到2006年这个体制安排有28%贡献率，过去四年达到了23.4%，这说明其体制安排的贡献率实际上是在逐渐下降，但是也是相当高的。胡鞍钢教授认为，大包干制为宁可博弈，中央多地方就少，但是分税制却是多赢双赢的格局，出现了从来没有出现的所谓两个积极信号，中央有积极性，地方也有积极性，所以我们看到不仅是中央财政收入增长，也包括地方财政收入增长。从这个角度来看，我们实际上正在享有的是94年分税制的红利。
它有一些宏观背景，我们现在从低收入阶段向下中等收入阶段过渡。78年中国的人均gdp按照购买力评价计算的话，是低收入国家平均水平的一半，但是到95年，我们就脱离了低收入族，开始进入下中等收入族，所以95年和分税制改革也正好在这个点。因此在这个过程当中，人均收入水平提高了，也导致个人所得税等各个方面上来了。
第三个就是经济全球化，由于中国从1978年世界贸易排名第27位，现在上升到第3位，从进出口的角度来看，出口主要创造国内的税收，进口肯定是关税了，从这个角度来看，国家越是外向型，越是世界经济一体化，创造的税源就会越多。
第四点，他认为，中国的gdp还是估计小了。对于超收的问题，胡鞍钢指出这不仅是财政收入的超收，存款也是超收，特别是个人存款超收很高。在04年中国经济普查的时候，“未被统计”可能占了当年gdp的13.3%，因此后来05年、06年公布的经济普查就多了16.8%，即便如此，胡教授认为还是低估了，要不然为什么存款包括居民存款也是超高增长？他幽默地提出“中国gdp测不准原理”，不是高估了，恰恰是估计低了。
最后，胡鞍钢提到偶然因素，譬如今年股市火了，印花税增收，增收超过了7.7倍，达到了一千多亿，但是股市一塌下来这个偶然因素就下降了。
三、个税起征点是否太低？
胡鞍钢：应考虑个税征集的公平、高效
胡鞍钢教授认为，个税起征点问题不同的国家是不一样的，不同的发展阶段也不一样。根据个人所得税的结构来看，我国个人所得税主要有以下三大块：第一大块是工薪阶层， 05年占了个人所得税的55.5%，但是在刚开始执行的时候，94年的时候只占38.7%。第二大块，主要是利息税，利息税大体占了24.5%。第三块是个体经营者，占了整个个人所得税总量的14.1%。
对于工薪阶层，如果跟就业做个比较的话，在1995年的时候单位就业的比例占我们城镇就业的80.4%，但是当时工资薪金的个人所得税只占42.7%；到了05年，单位就业的比例迅速下降为41.7%，但是工薪所支付的个人所得税却占了55.5%。那么很显然，就大量所谓非工薪阶层，就是偷税漏税了，或者说没有主动交税。
因此中国的个人所得税现在讨论的问题并不在于起征点是高还是低，而是在于有相当多的人本来已经进入到这个起征点了，但是没有照章或者说税务局也没有提供这样的税务服务，使得遗漏出去。所以说我们应该考虑怎样使得个人所得税做到公平，征税的效率比较高，比如网上征税。另外，我们现在个人所得税有一个大的缺陷，他是按照个人，不是按照家庭征集。个人所得税的建立关键是使得国家和公民建立在契约关系上，这个契约关系就是等于签了一个合同，纳税了，国家理应就应该提供公共服务，同样个人所得税随着税的提高，公民民主权利也就随之扩大。这个问题要上升到政治、社会、经济各个方面来审视，这也是国家制度现代化或者现代国家的一个重要的标志。
王绍光：个税征收不力导致短期暴富
王绍光教授指出，经常有人讲到纳税人这个观念，不是交了税的人才是纳税人，而是每个人都是纳税人。对于个人所得税，只不过收入比较低的人纳税率是零，收入高的纳税率比较高一些，比如还有一些地方是负的，甚至还可以从国家那里拿到钱。王绍光教授认为，在起征点上做文章不是很有意义的，而是看个人所得税在整个国家财政里面起的作用以及怎么收、怎么用。
中国现在个人所得税高不高呢？对比06年的数据我们征收2400亿左右，占整个税收的比重是7%，这在比较现代的国家，个人所得税占整个税收比重这么低的是非常少的，即使按照整个职工的工资总额算也就是10%，就是平均税率就是10%，也许有的人交的比10%高，但是绝大部分比10%要低。这10%什么意思？香港是税负最轻的地方，但是即使在香港也要交15%左右，前几年要交到18%左右，所以中国的个人所得税的税负还是比较轻的，占整个gdp的比重只有1.16%，这样才是为什么我们会有在很短的时间里面出现那么多的暴富的人，这个情况不是在每个地方都可以看得到的，只有在一些非常特殊的情况下才会出现，而这些财富很多是没有经过税收的，所以我们不能盯着“名义税率”，而要看“实际税率”。现在很多不合理是跟征收能力有关系，不能按全家的收入来算，不能按照全年的收入来算，非常不公平。
平新乔：增值税应该降低
平新乔教授也认为讨论的重点不应是起征点问题，而应该强调计税方面的力量加强。但是我们国家税收方面本身没有加强，计税方面也没有加强，所以只能代扣，代扣就有很多问题，改革户籍制度，按照户口为单位来收税，这样可能成本会少很多，按照家庭贫困线以上交税，贫困线以下不交税。平教授认为中国大的问题是增值税，国家应该考虑增值税是不是太高了，随着所得税的增加，企业所得税现在也在增加，那么增值税这一块可不可以降一点下来，比如说我多推广一点消费型的增值税，先把有效的增值税给降下来，变成17%，那么失业率是可以调的。另外平教授研究表明，根据增值税的负效应，他的后果会影响企业生产率，扣了钱，工人就没有积极性了；搞资本积累，科技创新，我们国家目前是投资性的增值税，对于投资要征增值税，这就会影响投资，这就会影响创新，影响后期生产能力投入。
四、改革开放30年回顾和未来展望
胡鞍钢：回首改革之路，倍感欣慰
回顾30年中国财税体制的渐进式改革，主要有三个历程，第一，80年代初的大包干制，由于中国特殊的国情，“一个中国，两种社会”，即城和乡；“一个中国，四个世界”，北京、上海属于世界高收入发达地区，还有一些少数民族地区属于第四世界。因此对于中国来看，适当集中中央财力是必要的。
第二次改革是94年实现财税体制改革，当然以现在的中央和地方分税制作为改革，今天我们所有的财政收入的增长，不管是地方财政收入还是中央财政收入增长，既是我们改革开放的红利。
第三次是十年前，98年朱镕基这一届政府积极探索实行所谓公共财政体制，并且把公共财政基金开始转向用于社会发展领域，其实等到温家宝总理以后，他们实际上都是沿着公共财政这样的体系的思路，特别是上一届政府包括本届政府就提出了要把公共财政的阳光普照到农村大地，很显然这一届政府在做民生这个问题上不断的拓展覆盖率。
从这三次改革可以看出，中国的领导人是根据中国的基本国情，来处理好中央和地方的积极性，国家和企业的积极性，集体和个人的积极性，也包括国家和公民的积极性。世界上几乎没有一个国家财政收入增长这么高，而且财政赤字占gdp比重迅速下降，去年已经降到1.0%了。日本中央政府都快破产了，需要13年的财政收入才能抵得上现在的债务，所以无论从发达国家、发展中国家还是转型国家，从来没有一个国家像中国今天在过去十几年财政收入的高增长，使得中国能够有条件去解决它所面对的13亿人口的重大的民生问题、教育、卫生和社保，以及住房问题。“如果没有这些财政收入的增长，我们是无法解决这些问题的，所以此时的总理比彼时的总理好办得多了”，胡教授幽默地说。
总而言之，中国走出自己的一个改革之路，在一个十几亿人的大国条件下，具有巨大的风险，不仅是经济风险，还包括政治风险，然而回首30年的改革历程我们感到欣慰，对未来我们也充满信心。
平新乔：转移支付制度是改革后一大创新
平新乔教授说，过去30年中国财政改革有两个部分很重要：78年到92年、94年以后到现在，因为中国地方政府的行为面临两个不同的体制，94年以前更多的强调放权，94年以后可能更加规范一点，中央政府转移支付给地方政府支出。我们党中央发展经济的第一要务，首先给地方政府发展经济的权利，然后地方政府就要自己找钱，来发展经济，来造路，来招商引资。在地方政府做老板这样一个角色的大背景下，前15年国家中央更多的给地方政府放权，后来放到中央财政控制有困难了，不平等越来越大，希望加强中央调控，所以94年用比较规范的分税制来调整中央和地方的关系。
在这样协调的情况下，主要的变化有两个，一是社员比较规范的划分了，另一点是中央对地方的转移支付有了一个政策体制。平教授研究发现，94到97年的时候，转移支付里面67%是随时返还，开始的时候还是比较照顾既得利益者，后来到97、到02年返还的比重下降一点，现在返还的比重更低，不到20%，降了1/3。另外57%是专向性专业支付，比如给教育、给电等等。目前转移支付制度已经比较规范了。这样的制度当然给政府是一个很大的机动权，但是贫富差距增加。如今改了后有几个变化，第一个它的刚性下降了，第二个是规模扩大了。
平教授继续讲到，改革开放以来也有一些遗憾，一个是就我们的行政管理成本上去了，当地经济发展增长1块钱，行政管理支出会增加2.3元到2.5元之间。这个原因很多，地方政府除了正规的财政内养的官员以外，还有一大块是非正规的，虽然不是财政内，但是也是官员，只不过这个工资不是财政拨的，算下来这个配备比例是1：2。
第二个，不平等的问题需要比较长的时间来解决。从78年到05年，全国失业率的一个很简单的回归，把税收除以gdp作为一个计算，用人均的gdp来解释它，按照公共的原则，哪个地方富就应该多交税，如果日均贫富的话，那么富的地区，钱多起来就可以转移给不发达地区，这样的税收制度存在问题，不可能照顾公平问题。这当然不是一届政府、两届政府能解决的，这是一个警戒，我们需要时刻关注这个问题。
第三个，公共服务，因为城乡流动性加强了，我们不可能让政府都解决，但是现在这个问题的矛盾，人民的呼声，人民的感受是越来越强烈。
王绍光：加快预算改革，提高资金适用效率
王绍光教授认为，中国财政体制改革发生的事件跟整个经济体制改革是息息相关的，可以从以下三个方面来看：
第一方面，中央和地方财政关系的不断梳理越来越顺。改革开放的初期，实际上是所谓的放权让利。我们不能否认从78年以后放权有很大的成效。93年超过那个度以后就不行了，所以93年又改回来，把中央和地方的关系理得更顺了一些，当然现在还没有完全顺，没有一个国家可以说完全顺。
第二方面，是国家和企业方面发生了变化，改革开放的时候，税收占整个财政收入的比重是非常低的，现在财政收入里面大概90%以上是税收，而税收的相当大的部分不是来自于国有企业或者公有制的企业，而是来自于多种形式的企业。
第三方面，国家和个人的关系发生了变化。以前个人是不交所得税的，享受的福利是国家通过单位来提供，个人跟国家不发生直接的关系，直到个人所得税引进，使得每一个人，现在大家就更关心公共物品的提供，所以这个变化是非常重要的。
谈到对未来的设想，王绍光认为三个方面应发生变化，一方面是能够提出物业税。物业税有很多优势，支出成本比较低，而且跟家庭收入有非常直接的关系，也可以从非常低的税率开始起征。第二方面是预算改革。预算改革从99年以后有一些进展，各地方已经开始有部门预算搞得非常细了，但是在预算监督方面，还有大量的工作必须做。现在基层有一些很好的经验，比如说浙江省、黑龙江省有一些地方基层的预算已经让老百姓来参与决定，这些钱是用来做什么，让基层的居民来参与基层的预算的决定，更上一层到县省各级人大的代表能否在更大的程度上参与预算的决定。第三方面是如何提高资金使用的效率，有一个思路叫做第三方政府。香港大量的所谓社工是由非盈利组织提供的，很多人得出一个错误的印象，以为香港的非政府组织，非盈利组织大量的钱是来自于民间捐助，完全不是，大概95%以上是来自于政府的拨款。到各社区里面解决基本的社会问题，不需要社员来做，而是鼓励民间组织提供服务，因为这些人进入这些组织，有些时候他是出于真正有激情来做这件事情，现在中国开始有一两个个案，是政府拨钱给非盈利组织，所以慢慢地也可以开始尝试。
